L’équilibre entre droits économiques et sociaux après les arrêts Viking, Laval et Rüffert.
Eric Alt, vice président de MEDEL
Introduction : les arrêts
Viking est une entreprise finlandaise qui a placé un de ses navires qui assurait la traversée Helsinki-Talin sous pavillon estonien, afin de réduire le salaire des marins. La Fédération internationale du transport a appelé au boycott de la compagnie dans les ports européens. Viking l’a poursuivie à Londres, où la Fédération a son siège. La Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a reconnu le droit des syndicats à engager des actions, y compris la grève. En revanche, elle a jugé que dans ce cas, l’action collective pourrait entraîner des restrictions au droit d’établissement prévu à l’article 43 du traité des communautés européennes. Or ce droit d’établissement être considéré comme d’un niveau égal ou supérieur au droit de grève. C’est pourquoi ces restrictions ne peuvent, être justifiées : · qu’au titre de la protection d'une raison impérieuse d'intérêt général, telle que la protection des travailleurs, · à condition qu'il soit établi qu'elles sont aptes à garantir la réalisation de l'objectif légitime poursuivi, · si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
Laval un Partneri est une entreprise de construction lettonne, qui a passé contrat avec une entreprise suédoise pour la construction d’une école en Suède. Elle a employé 35 salariés lettons, qui n’étaient pas payés au niveau prévu dans la convention collective suédoise de la construction. Devant cette situation, les syndicats suédois ont engagé une action collective. Ils ont été assignés en justice. En réponse à une question préjudicielle posée par un tribunal suédois, la CCJE a jugé que les articles 49 du traité CE et 3 de la directive du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services interdisent aux syndicats de contraindre, par une action collective, un prestataire de services établi dans un autre Etat membre à appliquer la convention collective suédoise.
Dans l’arrêt Rüffert, une entreprise allemande, adjudicataire d’un contrat public, a sous-traité des services à une entreprise établie en Pologne, qui payait ses salariés à un niveau inférieur à celui prévu dans le contrat signé entre le Land de Basse-Saxe et l’entreprise adjudicataire. La CCJE a jugé que la convention collective dont l’application était exigée n’était pas de portée générale dans le secteur de l’entreprise Rüffert, et qu’il n’y avait pas de loi allemande imposant un salaire minimum : par conséquent, l’entreprise polonaise n’était pas tenue de rémunérer ses salariés au niveau prévu par le contrat public.
1. La logique de la CJCE
1.1- Un dynamisme interprétatif au service du marché
Dans ces trois décisions, la CJCE a fait preuve d’un activisme juridique et d’un dynamisme interprétatif qui se traduisent notamment :
- Par l’inversion de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Certes, pour la CEDH, l’article 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme ne garantit pas le droit de faire grève. Mais l’interdiction de faire grève est une ingérence dans l’exercice des droits garantis (UNISON c/ Royaume-Uni, 10 janvier 2002 ; Fédération of offshore worker’s trade union et autres c/Suède, 27 juin 2002, Karaçay c/ Turquie, 27 mars 2007 ; Satilmis et autres c/ Turquie, 11 juillet 2007). La CEDH recherche dans ce cas, si la restriction était « prévue par la loi », poursuivait un ou plusieurs buts légitimes et était « nécessaire, dans une société démocratique».
La CEDH vérifie si les restrictions du droit de grève sont justifiées. En revanche, la CJCE apprécie si les restrictions au principe de libre établissement sont justifiées. Le raisonnement est inverse. De plus, ces restrictions sont définies de façon très stricte ;
- Par la neutralisation de la Charte des droits fondamentaux. La Charte est prise en compte par la jurisprudence de la CJCE, même si elle n’est pas entrée dans le droit positif. Certes, la Charte prévoit que les droits sociaux s’exercent conformément au droit communautaire et aux législations et pratiques nationales. Son article 52 est rédigé de façon ambiguë, dans un langage qui traduit une volonté de compromis. Cependant, cet article impose de respecter le « contenu essentiel » des droits sociaux, et ne permet de les restreindre qu’en respectant un principe de proportionnalité. La CJCE tranche cette ambiguïté. Avant même d’entrer dans le droit positif, il est clair que la Charte ne peut servir de point d’appui pour la protection des droits sociaux ;
- Par l’application contra legem de l’article 137§5 du traité CE. Cet article exclut le droit de grève de la compétence communautaire. Mais le raisonnement de la CJCE est le suivant : la Communauté européenne redevient compétente quand ces droits recoupent une autre compétence communautaire ;
- Par le fait de donner un effet horizontal de la liberté d’établissement et de prestation de services. Cette liberté ne s’impose donc pas seulement aux Etats ; elle peut être invoquée par des individus ou des groupes contre d’autres parties. Cela donne une portée maximale à la décision ;
- Par l’ignorance des conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT) : notamment de la Convention n°87, qui garantit le libre exercice du droit syndical, et de la Convention n°94, qui prévoit l'insertion dans les contrats publics d'une clause stipulant le respect des conditions de salaire et de travail établies par la convention collective locale.
1.2 Des « conséquences douloureuses » pour les salariés
La CJCE avait pourtant une importante marge d’appréciation pour définir sa position.
Ainsi, l’arrêt Laval a été pris contrairement à l’avis de l’avocat général Mengozzi, pour lequel le droit de recourir à l’action collective en vue de défendre les intérêts des membres d’un syndicat constitue un droit fondamental. Il s’agit donc non pas uniquement d’un «principe général du droit du travail (…), mais bien d’un principe général du droit communautaire. Ce droit doit donc être protégé dans la Communauté. Il concluait notamment que des organisations syndicales peuvent, par des actions collectives prenant la forme d’un blocus et d’une action de solidarité, contraindre un prestataire de services d’un autre État membre à souscrire au taux de salaire déterminé conformément à une convention collective. Il proposait que la juridiction nationale examine la proportionnalité de l’action collective.
De même, l’arrêt Rüffert a été pris contrairement aux conclusions de l’avocat général Bot, pour lequel la directive 96/71 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une législation nationale telle que la loi du Land qui impose aux adjudicataires et, indirectement, à leurs sous‑traitants de verser aux travailleurs détachés dans le cadre de l’exécution d’un marché public au minimum la rémunération prévue dans la convention collective applicable au lieu d’exécution des prestations.
En revanche, la décision Viking est conforme aux conclusions de l’avocat général Poiares Maduro. Celui-ci résume bien, dans une phrase, l’esprit de la nouvelle jurisprudence : si le droit à la liberté d’établissement génère globalement des bénéfices, il emporte aussi, souvent, des conséquences douloureuses, en particulier pour les salariés des sociétés qui ont décidé de déménager. La réalisation du progrès économique par le commerce intracommunautaire implique fatalement le risque pour les travailleurs de toute la Communauté d’avoir à subir des changements de leurs conditions de travail ou même à souffrir de la perte de leur emploi.
1.3 Une jurisprudence constante.
Les textes européens qui traduisent la libéralisation économique ont une portée renforcée par une jurisprudence constante.
Ainsi, par un arrêt du 23 octobre 2007 (Arrêt Commission contre République fédérale d’Allemagne), la CJCE a décidé que la loi Volkswagen, qui protégeait le constructeur automobile contre les acquisitions hostiles, n’était pas conforme au droit communautaire car elle constituait une restriction aux mouvements de capitaux.
Dans plusieurs arrêts (Centros, 1999 ; Überseering, 2002 ; Inspire Art, 2003) la CJCE a interdit aux Etats de prendre en compte le « siège effectif » des sociétés, pour leur appliquer le droit du pays où elles sont domiciliées plutôt que celui du pays où elles sont constituées.
Enfin, par un arrêt du 19 juin 2008 (Commission contre Luxembourg), la CJCE a jugé que la législation du Luxembourg en matière de détachement des travailleurs allait au-delà de ce que permet la législation communautaire : la loi locale imposait notamment de l’obligation d’un contrat écrit, de l’indexation des salaires sur le coût de la vie, et de l’obligation de désigner un mandataire au Luxembourg pour conserver les documents nécessaires au contrôle.
Dans les arrêts Viking, Laval et Rüffert, il s’agissait d’appliquer les traités et la directive de 1996 sur le détachement des travailleurs. Mais cette jurisprudence est aussi dans l’esprit de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (dite directive Bolkenstein), qui doit faciliter l'exercice de la liberté d'établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services. Certes, un considérant 14 a été introduit dans le texte. Il prévoit que cette directive n'affecte pas les relations entre partenaires sociaux, y compris le droit de négocier et de conclure des conventions collectives, le droit de grève et le droit de mener des actions syndicales conformément aux législations et aux pratiques nationales respectant le droit communautaire. Il est cependant probable qu’une telle formulation ne résiste guère à la force du pouvoir interprétatif de la CJCE. Déjà, dans l’affaire Commission c/ Luxembourg, la décision empêche un Etat membre de définir ce qui relève de l’ordre public en droit du travail.
2. Les conséquences de la décision
2.1 Affaiblissement des modèles nationaux.
Une conséquence des arrêts est de renvoyer aux Etats la protection des droits sociaux. Cette jurisprudence neutralise les pratiques sociales suédoises, où les conventions collectives sont applicables de fait à l’ensemble des partenaires sociaux : la Suède devrait adopter, pour défendre ses salariés, le modèle français d’extension des conventions collectives et de salaire minimal. Cette jurisprudence remet aussi en cause la législation allemande : l’Allemagne devrait étendre à l’ensemble des marchés les règles applicables aux marchés publics. Enfin, cette jurisprudence vulnérabilise la lutte de l’ITF contre les pavillons de complaisance, dans un domaine où il n’est pas aisé pour les Etats de s’accorder, et où un projet de directive est toujours en attente.
Mais la CJCE s’attaque aussi aux droits fondamentaux consacrés par les Etats. Elle constate que le droit de mener une action collective est reconnu dans la Constitution suédoise, mais que ce caractère fondamental n’est pas de nature à faire échapper une telle action au droit communautaire.
2.2 Une nouvelle hiérarchie des valeurs
Une hiérarchie de valeurs et de principes se met en place, au sommet de laquelle se trouve la liberté d’établissement et de prestation de services. D’une certaine façon, c’est l’ensemble des textes, nationaux et communautaires, qui devront, le cas échéant, s’interpréter à la lumière des articles 43, 47 ou 49 du traité CE.
Les juridictions nationales pourront faire une appréciation au cas par cas de la proportionnalité des moyens employés au regard des restrictions apportées au droit de libre établissement ou de libre prestation de services. Mais cette appréciation est déjà une régression. Dans la plupart des Etats, le juge, qui n’était compétent que pour sanctionner l’abus du droit de grève, devra pratiquer une pondération des intérêts en cause.
La Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 proclame la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine ; elle prévoit aussi le droit « à un salaire égal pour un travail égal » (art. 23-2). La CJCE précise que l'exercice des droits fondamentaux en cause, à savoir respectivement les libertés d'expression et de réunion ainsi que le respect de la dignité humaine, n'échappe pas au champ d'application des dispositions du traité ; elle considère que cet exercice doit être concilié avec les exigences relatives aux droits protégés par ledit traité et conforme au principe de proportionnalité. Littéralement, c’est placer les intérêts économiques sur un même plan que le principe de dignité humaine.
Pour certains, l’Europe serait entrain de réaliser le projet constitutionnel d’un des pères du libéralisme contemporain, Friedrich Hayek, qui a développé le projet de « démocratie limitée ». Il s’agit de prévenir la domination sans cesse élargie de la politique sur l’économique, qui conduit à la ruine de « l’ordre spontané du marché ». Cette démocratie laisse place à un « darwinisme normatif » et à la mise en concurrence des droits sociaux des pays membres.
Un modèle chinois s’appliquerait ainsi. Il emprunterait au marché la mise en concurrence de tous contre tous, le libre échange et la maximisation des profits. Mais il s’inspirerait du communisme pour l’instrumentalisation du droit, l’obsession de la quantification et la déconnection du sort des dirigeants et des dirigés.
2.3 Des solutions politiques
Une première solution politique au niveau communautaire serait de mettre en place le cadre d’une négociation collective transnationale. La Commission avait placé le sujet sur l’Agenda social 2005-2010 ; Un groupe de travail, présidé par Eduardo Ales, professeur à l’Université de Cassino, avait rendu un rapport en 2006. Mais le livre vert de la Commission « Moderniser le droit du travail pour relever les défis du XXIème siècle, ne fait référence qu’aux relations individuelles du travail.
Une autre proposition est avancée par la Confédération des syndicats européens, qui a rédigé un « protocole de progrès social », que l’Union européenne est invitée à adopter:
-rien dans les Traités, et en particulier aucune libertés économiques ou règle de concurrence, ne peut avoir la priorité sur les droits sociaux fondamentaux et le progrès social (…). En cas de litige, ce sont les droits sociaux fondamentaux qui ont la priorité. -les libertés fondamentales ne peuvent être interprétées comme conférant aux entreprises le droit de les exercer afin d'échapper ou de contourner les lois et pratiques nationales en matière sociale et en matière d'emploi ou de dumping social. -les libertés fondamentales, telles qu'elles sont établies dans les Traités, seront interprétées de manière à ne pas violer l'exercice des droits sociaux fondamentaux tels qu'ils sont reconnus dans les Etats membres et par le droit communautaire, y compris le droit de négocier, de conclure et d’appliquer les conventions collectives et de mener des actions collectives, et à ne pas porter atteinte à l'autonomie des partenaires sociaux lors de l'exercice de ces droits fondamentaux dans le cadre de la poursuite des intérêts sociaux et de la protection des travailleurs.
Le 22 octobre 2008, le Parlement européen a pris une résolution, aux termes de laquelle, en particulier, il doit être absolument clair que la directive sur le détachement et les autres directives n'empêchent pas les États membres et les partenaires sociaux d'exiger des conditions plus favorables, visant à garantir l'égalité de traitement des travailleurs, et qu'il existe des garanties quant à la possibilité d'appliquer la législation communautaire sur la base de tous les modèles de marché du travail existants .
Conclusion
En France, après l’affaire Laval, le quotidien conservateur le Figaro a titré : « l’Europe légitime le dumping social ». Pour la première fois, la légitimité de « l’intégration par le droit » est en question. La politique jurisprudentielle de la CJCE, depuis les années 1960 (Van Gend and Loos, Costa/Enel) avait permis de faire progresser l’Europe communautaire. Aujourd’hui défavorable aux intérêts sociaux, la CJCE perd son apparence d’impartialité.
Ce n’est pas seulement un problème juridique. Car même en accentuant la dérive libérale de l’Union européenne, la CJCE est conforme à l’esprit des textes communautaires. Aujourd’hui, en matière sociale, ces textes conduisent à un alignement par le bas, montent les travailleurs européens les uns contre les autres, facilitent l’exploitation des travailleurs des pays où ils sont moins payés et moins protégés. Une initiative politique s’impose pour changer cette situation.
Eric Alt, vice président de MEDEL
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